Статья: Предложения к приказу МЧС России "Об утверждении требований к проектированию систем передачи извещений о пожаре"

Предложения к приказу МЧС России "Об утверждении требований к проектированию систем передачи извещений о пожаре"

19 июля 2022 года на официальном портале проектов нормативных правовых актов regulation.gov.ru размещено уведомление о начале разработки приказа МЧС России "Об утверждении требований к проектированию систем передачи извещений о пожаре" (ID проекта 02/08/07-22/00129737). В качестве основания для разработки проекта акта указана часть 7.1 статьи 83 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее – Федеральный закон № 123-ФЗ).

Саморегулируемая организация Союз организаций «Автоматизированные системы безопасности», основанная на добровольном членстве субъектов предпринимательской деятельности (юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей), осуществляющих проектирование, монтаж, техническое обслуживание и ремонт автоматизированных систем безопасности, в том числе пожарной безопасности (свидетельство № 7714062478, ИНН 7708290571), направила в МЧС России свои предложения к приказу МЧС России "Об утверждении требований к проектированию систем передачи извещений о пожаре". Предложения подготовлены специалистами Консалтингового бюро "Воронова и партнеры".

Предложения основаны на том, что Федеральный закон № 123-ФЗ принимался исключительно в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, а – не в целях "развития конкуренции на рынке услуг по автоматическому дублированию сигналов в подразделение пожарной охраны с использованием системы передачи извещений о пожаре", которого в Российской Федерации существовать не может по следующим основаниям.

Право на жизнь и охрану здоровья гарантированы каждому гражданину Конституцией Российской Федерации, которая является правовой основой технического регулирования в области пожарной безопасности.

Кроме того, правовую основу технического регулирования в области пожарной безопасности также определяют Федеральный закон "О техническом регулировании" и Федеральный закон "О пожарной безопасности", в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции).

Согласно статьи 2 Федерального закона № 123-ФЗ система передачи извещений о пожаре (далее - СПИ) – совокупность совместно действующих технических средств, предназначенных для передачи по каналам связи и приема в пункте централизованного наблюдения извещений о пожаре на охраняемом объекте, служебных и контрольно-диагностических извещений, а также (при наличии обратного канала) для передачи и приема команд телеуправления.

Исходя из смысла приведенного понятия, СПИ является радиоэлектронным средством связи (далее - РЭС) – техническим и программным средством, используемым при формировании, приеме, обработке, хранении, передаче, доставке сообщений электросвязи.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О техническом регулировании", требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации, связанные с обеспечением целостности, устойчивости функционирования указанной сети связи и ее безопасности, отношения, связанные с обеспечением целостности единой сети связи Российской Федерации и использованием радиочастотного спектра, устанавливаются и регулируются законодательством Российской Федерации в области связи.

Таким образом, требования к СПИ, как РЭС, в том числе к проектированию СПИ, должны устанавливаться и регулироваться исключительно законодательством Российской Федерации в области связи.

Смысловое содержание нормы части 7 статьи 83 Федерального закона № 123-ФЗ в том, что сигнал о возникновении пожара от социально значимых объектов с массовым пребыванием людей (учреждения образования, здравоохранения и социальной защиты) должен поступать в подразделение пожарной охраны в автоматическом режиме.

Для исполнения требований части 7 статьи 83 Федерального закона № 123-ФЗ надлежит учитывать 4 основополагающих фактора, определяющих порядок их исполнения:

Пожарная безопасность – состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров – есть разновидность государственной безопасности (статья 1 Федерального закона «О пожарной безопасности».
Подразделения пожарной охраны относятся к экстренным оперативным службам. Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2021 г. №1453 утвержден Перечень экстренных оперативных служб, в который включены служба пожарной охраны и служба реагирования в чрезвычайных ситуациях.
Порядок вызова экстренных оперативных служб (пожарной охраны) регулируется Федеральным законом о связи, согласно которому для вызова экстренных оперативных служб используется федеральная связь - сеть связи специального назначения (ч.1 ст. 16 Федерального закона о связи).
Услуги связи на территории Российской Федерации оказываются операторами связи пользователям услугами связи на основании договора об оказании услуг связи, заключенного в соответствии с гражданским законодательством и правилами оказания услуг связи (п.1 ст. 44 Федерального закона о связи). Оператор связи - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги связи на основании соответствующей лицензии (п.12 ст. 2 Федерального закона о связи).
Обеспечение связи для нужд органов государственной власти, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка является расходным обязательством Российской Федерации (ч.2 статьи 16 Федерального закона о связи).

Согласно разделу 2 ГОСТ Р 53801-2020 «Связь федеральная. Термины и определения» (Утвержден и введен в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26 июня 2010 г. № 126-ст):

«…41) сеть связи специального назначения: Сеть электросвязи, которая предназначена для нужд государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.
…43) система передачи (сети электросвязи): Комплекс технических средств, обеспечивающий образование линейного тракта, типовых групповых трактов и каналов передачи.
…49) средства связи: Технические и программные средства, используемые при формировании, приеме, обработке, хранении, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений.
…73) услуга электросвязи: Деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи.
…75) экстренные оперативные службы: Службы, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации, к которым оператор связи обязан обеспечить бесплатное соединение. Примечание - К экстренным оперативным службам относятся службы пожарной охраны, реагирования в чрезвычайных ситуациях, милиции, скорой медицинской помощи, аварийной газовой сети, антитеррора).

В соответствии с пунктом 1.2 статьи 2 Федерального закона о связи владелец сети связи специального назначения – осуществляющие управление сетью связи специального назначения, в том числе через соответствующие центры управления, и владеющие ею на праве оперативного управления федеральный орган исполнительной власти, его территориальный орган, подразделение федерального органа исполнительной власти, осуществляющее отдельные полномочия указанного федерального органа.

Согласно п.1 ст. 24 Федерального закона о связи право на использование радиочастотного спектра предоставляется посредством выделения полос радиочастот и (или) присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов. Использование радиочастотного спектра без соответствующего разрешения не допускается, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В соответствии с п.3 ст. 24 Федерального закона о связи присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств (РЭС), используемых для нужд органов государственной власти, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны и федеральным органом исполнительной власти в области обороны.

Присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала это – разрешение в письменной форме на использование конкретной радиочастоты или радиочастотного канала с указанием конкретного РЭС, целей и условий такого использования.

Постановлением Правительства РФ от 20 октября 2021 г. №1800 «О порядке регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств» определено, что РЭС и ВЧУ государственных органов и организаций, используемые для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, присвоение (назначение) радиочастот (радиочастотных каналов) которым осуществляют Министерство обороны Российской Федерации и Федеральная служба охраны Российской Федерации, подлежат регистрации в Федеральной службе безопасности Российской Федерации и ее территориальных органах.

В соответствии с Порядком регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств государственных органов и организаций, используемых для нужд органов государственной власти, для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка, утвержденном постановлением Правительства РФ от 10 июля 2017 г. № 816, владельцем РЭС в составе сетей связи специального назначения, может быть только территориальный орган МЧС России, в пожарных частях которого данные РЭС подлежат установке и использованию.

Диапазон радиочастот, который выделен Министерством обороны для эксплуатации РЭС для вызова экстренных оперативных служб (пожарной охраны) в автоматическом режиме (ч. 7 ст. 83 Федерального закона № 123-ФЗ), является диапазоном совместного использования, предназначенного в соответствии с Таблицей распределения полос радиочастот между радиослужбами РФ, утвержденной постановлением Правительства РФ от 18.09.2019 № 1203-47, в том числе, для средств охранной и пожарной сигнализации объектов защиты.

Постановлением Правительства РФ от 22.02.2006 № 103 утверждены Правила подготовки и использования ресурсов единой сети электросвязи Российской Федерации в целях обеспечения функционирования сетей связи специального назначения" (далее – Правила № 103).
Под ресурсами сети электросвязи понимаются технологические возможности сетей электросвязи, входящих в состав единой сети электросвязи Российской Федерации, используемые для оказания услуг связи (п. 2 Правил№ 103).

Подготовка ресурсов сети электросвязи осуществляется путем выполнения работ по созданию технологических возможностей сетей электросвязи, используемых для оказания услуг связи в целях обеспечения функционирования сетей связи специального назначения (п. 3 Правил№ 103).
Использование ресурсов сети электросвязи осуществляется путем оказания услуг связи (п. 4 Правил№ 103).

Согласно пункту 5 названных Правил № 103, подготовка и использование ресурсов сети электросвязи осуществляются на основании государственного контракта на выполнение работ и (или) оказание услуг связи в целях обеспечения функционирования сетей связи специального назначения, заключаемого федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся такие сети связи (далее - спецпользователь), с оператором связи.

В силу п.4 ст. 51.1 Федерального закона о связи оператор связи, заключивший указанные контракты, не вправе приостанавливать и (или) прекращать оказание услуг связи, услуг присоединения и услуг по пропуску трафика без согласия в письменной форме соответствующего заказчика.

Согласно статьи 52 Федерального закона о связи оператор связи обязан обеспечить возможность круглосуточного бесплатного для пользователя услугами связи вызова экстренных оперативных служб (пожарной охраны, полиции, скорой медицинской помощи, аварийной газовой службы и других служб, полный перечень которых определяется Правительством Российской Федерации).

Согласно статьи 66 Федерального закона о связи операторы связи должны предоставлять абсолютный приоритет всем сообщениям, касающимся безопасности человека на воде, на земле, в воздухе, космическом пространстве, а также сообщениям о крупных авариях, катастрофах, об эпидемиях, эпизоотиях и о стихийных бедствиях, связанным с проведением неотложных мероприятий в области государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Исходя из вышеизложенного, для вызова экстренных оперативных служб (пожарной охраны) в автоматическом режиме (ч. 7 ст. 83 Федерального закона №123-ФЗ) территориальный орган МЧС России, (спецпользователь) обязан заключить государственный контракт с оператором связи на выполнение работ и (или) оказание услуг связи в соответствии с федеральными законами, регулирующими отношения, связанные с размещением заказов на выполнение работ и (или) оказание услуг для государственных нужд, настоящими Правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно п. 11 Правил №103 в  государственном контракте территориального органа МЧС России с оператором связи предусматриваются:

а) порядок взаимодействия центров управления сетями связи специального назначения с центрами управления сетями связи оператора связи в соответствии с порядком, установленным Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;
б) порядок эксплуатационно-технического обслуживания средств и линий связи, используемых для оказания спецпользователю услуг связи;
в) порядок принятия мер по обеспечению устойчивого функционирования сетей связи оператора связи;
г) порядок оповещения спецпользователя об использовании в составе линий связи радиоэлектронных средств;
д) порядок изменения объемов оказания услуг связи для обеспечения проведения неотложных мероприятий в области государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка;
е) обязательство оператора связи обеспечить непрерывность оказания услуг связи, в том числе при вводе в эксплуатацию новых средств и линий связи, модернизации средств связи, внедрении новых технологических решений и выводе из эксплуатации средств и линий связи;
ж) порядок приоритетного оказания спецпользователю услуг связи.

В государственном контракте может быть предусмотрен порядок проведения для персонала узлов связи спецпользователя и персонала узлов связи оператора связи совместных тренировок по проверке готовности ресурсов сети электросвязи (п. 12 Правил № 103).

Статьей 7 Федерального закона о связи установлены требования при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений (в том числе сооружений связи), при построении сетей связи и при эксплуатации сетей связи и сооружений связи:

Операторы связи и застройщики при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений (в том числе сооружений связи), а также при построении сетей связи должны учитывать необходимость защиты средств связи и сооружений связи от несанкционированного доступа к ним (ч.2).
Операторы связи при эксплуатации сетей связи и сооружений связи обязаны обеспечивать защиту средств связи и сооружений связи от несанкционированного доступа к ним (ч.3).
Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 "О государственной тайне", Указом Президента Российской Федерации от 30.11.1995 №1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" определено, что сведения о функционировании связи в Российской Федерации в целях обеспечения безопасности государства, составляют государственную тайну.

Защита информации, обрабатываемой в сети связи специального назначения, осуществляется в соответствии с Требованиями о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах, утвержденными приказом ФСТЭК России от 11 февраля 2013 г. № 17.

В информационной системе объектами защиты являются информация, содержащаяся в информационной системе, технические средства (в том числе средства вычислительной техники, машинные носители информации, средства и системы связи и передачи данных, технические средства обработки буквенно-цифровой, графической, видео- и речевой информации), общесистемное, прикладное, специальное программное обеспечение, информационные технологии, а также средства защиты информации (п.8 Приказа ФСТЭК России от 11 февраля 2013 г. № 17).

Таким образом, для исполнения ч.7 ст. 83 Федерального закона № 123-ФЗ применяются сети связи специального назначения, обеспечение функционирования которых осуществляет оператор на основании государственного контракта, заключаемого с МЧС России или его территориальными органами как спецпользователями.

Нарушение описанного выше порядка дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны в соответствии с частью 7 статьи 83 Федерального закона № 123-ФЗ означает:

прекращение функционирования сетей связи специального назначения, предназначенных для экстренного реагирования на сообщения о пожарах, поступающих с социально значимых объектов;
прекращение функционирования государственного органа в части невыполнения возложенной на него функции экстренного реагирования на сообщения о пожарах, поступающих с социально значимых объектов.
прекращение функционирования (невыполнение установленных показателей) информационной системы в области обеспечения обороны страны, безопасности государства и правопорядка, что создает гражданам препятствия в получении своевременной помощи в случае возникновения пожара.

Средства связи, которые допустимо использовать подразделениями МЧС России для выполнения требований ч.7 ст. 83 Федерального закона № 123-ФЗ, относятся к РЭС специального назначения.

В статье 1 Федерального закона о пожарной безопасности дано определение пожарно-технической продукции - специальная техническая, научно-техническая и интеллектуальная продукция, предназначенная для обеспечения пожарной безопасности, в том числе, средства специальной связи и управления, программы для электронных вычислительных машин и базы данных.

Приказом МВД РФ от 18.06.1996 № 33 «Об утверждении Перечня пожарно-технической продукции» в состав пожарно-технической продукции включены: системы и средства связи и управления пожарных специальные аппаратно-программные комплексы телекоммуникации и управления, предназначенные для приема, преобразования и передачи информации (пункт 11 Приказа №33).

К средствам специальной связи и управления, предназначенным для оснащения подразделений пожарной охраны в целях обеспечения приема и обработки сообщений о пожарах, поступающих в автоматическом режиме, относится программно-аппаратный комплекс системы мониторинга, обработки и передачи данных о параметрах возгорания, угрозах и рисках развития крупных пожаров в сложных зданиях и сооружениях с массовым пребыванием людей, в том числе в высотных зданиях, с условным наименованием «Стрелец-Мониторинг»» (Приказ МЧС России от 28.12.2009 № 743).
ПАК «Стрелец-Мониторинг» присвоены коды:

по Общероссийскому классификатору продукции ОК 0005-936 – 80 2400 "Оборудование противопожарное специализированное для ведения аварийно-спасательных работ" (с 01.01.2017 применяется код 28.99.39.190 "Оборудование специального назначения прочее, не включенное в другие группировки» по Общероссийскому классификатору продукции по экономическим видам деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008) от 01.02.2014);
по Классификатору вооружения, военной техники и др. материальных средств Министерства обороны РФ – КВТ МО Х1Д2 0908.
Министерством обороны РФ для МЧС России в целях развертывания и функционирования РСПИ «Стрелец-Мониторинг» выделен радиочастотный канал связи (письмо первого заместителя Министра обороны РФ – начальника генерального штаба от 29.11.2010 №205/307/1979). Разрешение Министерства обороны России на использование МЧС России радиочастотного спектра для функционирования РСПИ «Стрелец-Мониторинг» действует до 2026 года.

Примечание:

Решением Арбитражного суда города Москвы от 23.12.2021 по делу №А40-56503/21 (Окончательный судебный акт Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2022) удовлетворены исковые заявления МЧС России к АО "Аргус-Спектр" и ООО "Стрелец" о защите исключительных прав на ПАК «Стрелец-Мониторинг», согласно которому 17.08.2009 МЧС России заключило с ФГУ ВНИИПО МЧС России государственный контракт №15/2.6.3.12-0313 на выполнение опытно-конструкторских работ (ОКР) «Разработка автоматизированной системы мониторинга, обработки и передачи данных о параметрах возгорания, угрозах и рисках развития крупных пожаров в сложных зданиях и сооружениях с массовым пребыванием людей, в том числе в высотных зданиях» (далее - система мониторинга, обработки и передачи данных).
Целью ОКР являлись создание и внедрение системы, обеспечивающей обнаружение признаков пожара на ранней стадии, и передачу сигнала о срабатывании средств пожарной автоматики на объекте защиты на пульт пунктов связи подразделений пожарной охраны в автоматическом режиме.

Согласно государственному контракту от 17.08.2009 №15/2.6.3.12-0313 права на созданную систему мониторинга, обработки и передачи данных, как результат опытно-конструкторских работ и технологии, имеющих оборонное значение и влияющих на безопасность государства, принадлежат Российской Федерации в лице МЧС России.

Основной частью системы мониторинга, обработки и передачи данных является программно-аппаратный комплекс (ПАК) «Стрелец-Мониторинг».

Таким образом, в настоящее время ПАК «Стрелец-Мониторинг» является единственной системой передачи извещений о пожаре, подлежащей применению в подразделениях пожарной охраны, как РЭС специального назначения, для приема сигналов о пожаре, поступающих с социально значимых объектов в автоматическом режиме по каналам связи, выделенным Министерством обороны для нужд МЧС России.
МЧС России или его территориальные органы вправе вступать в договорные отношения только посредством заключения государственного контракта в соответствии с федеральными законами, регулирующими отношения, связанные с размещением заказов на выполнение работ и (или) оказание услуг для государственных нужд.

Оборудование и технические средства, предназначенные для решения оперативно-служебных задач, служебно-боевых задач в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах приобретается МЧС России централизованно в рамках государственного оборонного заказа по закупке товаров, работ, услуг по закрепленной за МЧС России номенклатуре вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

Технические средства, непосредственно предназначенные для решения оперативно-служебных задач, служебно-боевых задач в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах подлежат принятию на снабжение и (или) в эксплуатацию по результатам приемочных испытаний, проводимых Комиссией МЧС России, а также включению в штаты, табели к штатам, штатные расписания, табели оснащенности, нормы положенности и обеспечения территориальных органов и учреждений МЧС России, в состав дежурных смен (караулов) МЧС России (см. Приказ МЧС России от 21.10.2021 №716).

Порядок организации материально-технического обеспечения МЧС России регламентирован приказом МЧС России от 01.10.2020 № 737 (ранее действовал приказ МЧС России №555 от 18.09.2012 «Об организации материально-технического обеспечения системы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»), согласно которому функции по организации централизованной закупки товаров, работ, услуг по закрепленной за МЧС России номенклатуре МТС (в том числе по государственному оборонному заказу) в области организации МТО территориальных органов (учреждений) возлагаются на Центральную базу МЧС России.

К компетенции территориальных органов (учреждений) МЧС России относится организация планирования, определение потребности в МТС, разработка Плана МТО территориального органа (учреждения) и его представление в филиал Центральной базы в соответствующем федеральном округе.

Таким образом, полномочиями на заключение государственного контракта на приобретение специальной пожарно-технической продукции по государственному оборонному заказу, в том числе ПАК «Стрелец-Мониторинг» обладает только центральный аппарат МЧС России.

Приказом МЧС России от 21.10.2021 № 716 утвержден Порядок принятия на снабжение, вооружение, в эксплуатацию образцов (комплексов, систем) вооружения, военной и специальной техники и военно-технического имущества, предусматривающий проведение испытаний образцов (комплексов, систем) ВВСТ по утвержденным программам и методикам и принятие ВВСТ на снабжение, вооружение, в эксплуатацию.

Саморегулируемая организация Союз организаций «Автоматизированные системы безопасности» предлагает при разработке приказа МЧС России "Об утверждении требований к проектированию систем передачи извещений о пожаре" учесть вышеприведенные требования федерального законодательства и нормативных правовых актов, а именно:

СПИ является системой специальной связи и управления – РЭС, функционирующем в составе сетей связи специального назначения.
Владельцем сетей связи специального назначения может быть только территориальный орган МЧС России.
Территориальный орган МЧС России (спецпользователь) обязан заключить государственный контракт с оператором связи на выполнение работ и (или) оказание услуг связи в целях обеспечения функционирования сети связи специального назначения.
Оператор связи, заключивший указанный контракт, обязан исключить несанкционированный доступ к сетям связи, не вправе приостанавливать и (или) прекращать оказание услуг связи, услуг присоединения и услуг по пропуску трафика без согласия в письменной форме соответствующего заказчика.
РЭС, функционирующие в составе сетей связи специального назначения (Пультовая часть СПИ) должны закупаться МЧС России в установленном МЧС порядке после принятия на снабжение согласно приказу МЧС России от 21.10.2021 № 716.
В полномочия органов исполнительной власти, администраций муниципальных образований и собственников (руководителям) объектов защиты классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф1.2, Ф4.1 и Ф4.2 может входить только обеспечение в соответствии с федеральным законодательством о контрактной системе проведение ежегодных закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту систем пожарной и охранно-пожарной сигнализации и их элементов, а также средств связи, обеспечивающих передачу сигнала о пожаре по каналам связи в автоматическом режиме на аппаратно-программные комплексы, установленные в дежурно-диспетчерских службах гарнизонов пожарной охраны и пожарных подразделений.

Представители по доверенности
Н.В. Воронова
В.В. Кривошонок